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对新能源汽车补贴新政的几点思考

2017年08月15日 10:53

 

文/中国汽车技术研究中心 刘斌 刘金周
2009年《汽车产业调整和振兴规划》提出实施新能源汽车战略以后,从2009—2012年的节能与新能源汽车示范推广,到2013—2015年聚焦插电式混动、纯电动、燃料电池等新能源汽车推广应用,并在2015年4月明确2016—2020年财政补贴政策,更加坚定了行业发展新能源汽车的信心。但2015年底新能源汽车“骗补”事件的发生,对产业产生了重要影响,国务院办公厅联合多部委对新能源汽车推广应用情况以及财政资金使用情况进行核查,最终财政部等部门在2016年12月30日出台了《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》(简称补贴新政)对2017—2020年补贴政策进行了调整和完善。那么,补贴新政究竟透露出什么国家信号?遵循什么样的调整思路?还有什么不足?针对这些问题进行思考后有以下几条意见供业内参考。
一、补贴新政透露出的国家信号
从国家对补贴政策的调整中,我们可以读出三个“凸显”,预计国家对新能源汽车发展的三个导向将长期坚持:
1、凸显国家坚定发展新能源汽车产业的决心。
从国家来看,持续多年对一个行业提供亿元资金的支持是很少见的,国家的持续支持对产业发展成效也很显著,培育了一个目前世界领先的新能源汽车产业。针对影响巨大、社会热议的“骗补”问题,国家采取进一步调整新能源汽车补贴政策而未取消财政补贴,表明国家对新能源汽车推广应用成绩的认可和财税补贴政策支持效果的肯定。新能源汽车为七大战略性新兴产业之一,目前仍处于培育和成长期,在发展过程中不可避免地会出现部分阶段性问题,“骗补”行为为个别现象。因此,不能因为产业发展过程中的问题,而否定新能源汽车产业为战略性新兴产业的地位和取得的巨大成绩。得益于国家支持,我国新能源汽车产业从无到有,逐步发展壮大,如果能坚持发展初心,继续培育,将来有可能形成1~2家具有较强国际竞争力的企业,产业有望实现由大变强。
2、凸显补贴政策在推动新能源汽车发展中的巨大作用。
补贴政策对产业发展的扶持和撬动作用显著,也可认为是新能源汽车产业对补贴形成了高度依赖。在财税等政策支持引导和各方面共同努力下,我国新能源汽车累计推广100万辆,连续两年成为世界最大的新能源汽车生产国和消费国。同时,重点区域实现突破,京津冀、长三角、珠三角等地区新能源汽车推广量占全国的75%左右。
3、凸显国家支持技术创新的强烈信号。
为进一步促进新能源汽车产业健康发展,需要引导企业不断提高产业技术水平,增强核心竞争力,补贴政策调整了享受补贴车型的技术门槛。投资这个行业的新进入企业和传统车企,只有坚持技术创新、大力提升技术水平,才能继续得到国家的不断支持,否则可能面临出局。
二、补贴新政的主要调整思路
在对“骗补”的产生的原因进行深入分析基础上,结合政策漏洞提出了完善补贴政策的调整思路。具体为:在保持2016—2020年补贴政策总体稳定的前提下,通过调整完善补贴方法、改进资金拨付方式、提高生产企业及产品准入门槛、建立健全监管体系等措施,形成进一步鼓励技术进步和扶优扶强的财政补贴机制,净化产业发展环境,促进产业健康快速发展。简而言之,新能源汽车补贴新政可以说通过四个“强化”来进行调整完善——强化技术、强化退坡、强化使用、强化监管。
1、强化技术是指提高享受补贴产品的技术门槛。
针对企业以补贴为导向,未能积极开展研发,目录车型多且精品少问题,提出了提高技术门槛和目录动态调整来支持技术进步。具体包括:一是增加能耗要求,如百公里耗电量、单位载质量能量消耗量(Ekg);二是提高里程门槛,如适时将客车续驶里程由等速法调整为工况法;三是增加电池条件,如明确电池的技术指标(寿命、安全等)。
2、强化退坡是指对国家和地方补贴加大退坡力度。
针对部分地区国家和地方两级补贴超过生产成本的部分车型(如商用客车),大幅调低国补标准。此外,还要求所有车辆的地方补贴不得超过国补的50%,以根治地补和国补1:1配套出现过度补贴现象。和2015年补贴标准相比,2017年商用客车的所有补贴(国补加地补)退坡了65%,比此前的20%幅度大幅降低。此外,也对货车、专用车采取了分档累退方式。
3、强化使用是指增加补贴领取与行驶里程挂钩的要求。
针对补贴方式单一,重购买、轻使用,车型实际使用率低问题,提出调整补贴方式,一方面与使用情况挂钩,要求非个人用户购买的新能源汽车申请补贴,累计行驶里程需达到3万公里(作业类专用车除外)。另一方面,资金拨付方式由年初预拨调整为次年清算。
4、强化监管是指新增车辆全过程监管并明确监管责任主体。
针对监管缺位、职责不明晰,提出明确监管职责,完善监管体系,实施全过程监管。通知中也再次明确地方政府是实施配套政策、组织推广工作的责任主体,在车辆上牌、车辆运营、补贴申请、数据审核、资金管理上严格监管。
三、补贴新政实施后可能会面临的问题
1、技术门槛有助于推动技术进步,但政策调整不宜过于频繁。考虑政策调整对整个产业链影响较大,企业开发车型需要较长的准备周期,因此,技术门槛调整不宜过频,每年调整企业可能难以应对,建议保持政策稳定性,2年调整一次为佳。
2、对地方政府的退坡要求使得某些城市面临政策空窗期,销量面临停滞现象。
地方政策的调整也需要一定准备周期,目前只有北京、山西和西安出台了调整政策,其他地区由于未出台补贴调整政策,导致企业销售出现停滞现象。补贴资金清算审核由之前的科技部调整为工信部,可以使政府部门更有效地承担起监管责任,但也使得地方调整主管部门,政策出台时间周期不得不延长。乐观估计,如果主要城市都能在6月出台地方补贴政策,那也意味着2017年的主要销售时段是下半年。
3、使用要求过严将拉长补贴清算周期,加大企业资金压力。
按2016年销量及不同车辆正常行驶里程来初步推算,2016年全年销售50.7万辆新能源汽车中约有24.7万辆非个人用户购买的车辆无法达到3万公里运营要求,销量中占到49%的车辆无法在下一年度享受补贴。其中,销量越多的龙头企业,可能面临资金压力越大。
4、地方政府的监管难度较大。
地方政府是监管核查的责任主体,但目前地方政府监管在三级监控平台中是多余的,因为厂家直接和国家监控平台对接,各省市去建立监控平台并没必要。只可能原来已经建立监控的省市(如北京、上海)继续存在,其他多数省市地方监管难度仍较大。
四、完善补贴政策的建议
1、继续完善补贴政策。
应在2018年(或之前)出台2019—2020年补贴政策的调整完善。建议随着产业技术水平的提升,继续研究提高企业和产品进入的门槛,并完善补贴资金的申报程序,加强对新能源汽车销售使用的在线监管。在支持技术水平提升的同时,也应避免对具体技术的过多干涉,应一视同仁,避免因政策调整直接决定了某一具体技术路线、某种发展模式(如分时租赁)的生死。
2、要求地方尽快出台配套政策。
限期要求地方出台本地区补贴政策,如要求2016年新能源汽车推广应用达到1万辆的城市必须在2017年6月底前出台。
3、积极完善清算方式。
建议在一年清算一次基础上加大清算频率,缓解企业资金垫付压力,并避免政策一刀切对行业发展造成误伤。有以下三项具体建议,一是增加清算频率,如每年清算两次。二是对达到1.5万公里的,酌情给一半额度(或30%)的补贴。三是对不同车辆(不同车型不同使用特征)区别对待,对具备自用型的、非关联公司的购买者,研究适度放宽3万公里要求。
4、建立避免数据造假的科学监管体系。
目前监控数据多由企业上传,企业监控平台可以通过更改车载终端模块,服务器等技术、通过软件建立模拟驾驶模型更改里程数等方式造假,建议尽快完善配套措施,以防患于未然,根治相关监控数据造假的可能性。
5、尽早部署后补贴政策研究工作。
到2020年,一辆150—250Km的乘用车补贴额度在2017年补贴标准上退坡20%后还有2.88万元,补贴到2021年一旦取消,如果产业还未发展起来,新能源汽车无力和燃油汽车竞争,则可能使产业发展崩盘,多年国家支持形成“行百里者半九十”,全部付水东流。为此,建议加快后补贴时代新能源汽车支持措施研究,形成承接补贴的政策工具包,使得产业发展支持不断档,建立推动新能源汽车产业长效发展的新机制。
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