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关于骗补的四个反思

2016年11月04日 14:33

 

此次骗补事件的最大价值并不局限于新能源汽车产业,也不局限于一个补贴政策,它促使我们再次重新思考,在当前的发展大环境之下,什么才是好的产业政策?政策的有形之手如何与市场的无形之手巧妙配合?今后国家再要扶持战略性新兴产业,应当怎么管?拿出什么样的产业政策。新能源汽车一路走到今天,已经为此提供了正反两方面的经验教训。
 
第一问:骗补为什么会发生
 
虚假申报新能源汽车销量,未完工就提前上好了牌照,被财政部曝光的五个客车企业无一例外地由于这种行为被认定为骗补。
 
从申报、认定再到拿到补贴金额,新能源汽车补贴政策中并非没有规定相应的一系列的政策流程,无论是经过检验获取生产合格证,然后办理机动车行驶证,再到销售后上好牌照,一系列证件申领也有相应的法规规定,涉及多个部门,不同的管理机构,从多个人员手中一道道审过,理论上只要有一道关口被卡住,补贴就无法被“骗”出来。
 
然而,数千辆没“出生”的新能源汽车就是拿到了“出生证”,有车无电、标识不符等更多的问题车辆就是经检验合格拿到了合格证。凭着伪造资料、打通关节,这些证件被违规办理了出来,成为这些企业打开国家补贴宝库的“金钥匙”。
业内专家指出,监管不力导致资金发放的标准环节出错,是个别企业能成功骗补的重要原因,特别是不少地方政府监管失职,因为企业的申报材料主要由地方政府进行把关。显然,单凭企业的一心谋补,即便当时补贴的相关规定有些漏洞,要想成功钻过,没有地方政府的有心或无意的助力,也是很难实现的。
 
但在新能源汽车推广应用目标的压力下,一些企业内部人士无奈地透露,有的地方政府部门为了他们当初申报推广应用城市的立下的“军令状”,不惜纵容或者帮助企业在2015年这个大限来临之前办好各种销量证明,甚至怂恿企业冒领。
 
早在2014年年初,业内一位著名专家曾向记者透露,“(2013-2015年这轮推广应用城市或城市群的申报)本来没有打算确定这么多(88个)。但各个省市的一二把手都来国家部委找,哪个省市如果不做,省长或者是市长就别干了。”
 
根据2013-2015年新能源汽车推广应用通知的规定,申报成为推广应用城市到2015年的推广总量最低标准不应少于5000辆。而且,对于达不到考核标准的城市也会有不放发相应补贴甚至取消相应资格。一位主流新能源车企的战略规划部负责人曾参与过所在城市申报工作,他向记者抱怨:“本来我们打算与同省的B市一起申报推广应用城市群,完成5000辆的目标还是有把握的,而且符合我们两个城市的实际情况。但B市先自己申报了,我们又不得不做,这么个小城市完成5000辆,怎么可能?!”
 
由此看来,不管有意无意,在执行层面上,监管不作为或者不力都是导致此次骗补事件的重要原因之一。
 
若再往上追溯,也有专家提出,企业和产品准入门槛较低、条件过于宽松也在客观上为一些规模较小、不太正规的改装类企业进入新能源汽车生产领域提供了便利。客车仅以车长作为标准,6-8米的客车从投入到赚取补贴最划算,企业就一窝蜂都生产这种车型;此次事件中虽然新能源乘用车涉事的较少,但其补贴标准也只有续航里程、速度等。
 
在补贴导向上,国内的相关政策本义是通过给生产企业制造销售新能源汽车补贴,进而达到全社会推广使用新能源汽车的目的。但企业只看到了生产出来再销售出去便可拿钱这一步,至于产品究竟好不好,怎么卖出去,卖出去后会怎么样,企业各有“奇招”。由此不难理解为什么销售合同上的很多车压根就没被生产出来或者还在生产线上,也解释了为什么明明车辆被销售出去了还能被改装倒卖二次甚至循环获利,甚至解释了为什么此次骗补的重灾区发生在客车领域甚至公共交通领域,因为个人终端用户绝对无法接受如此“买”来的产品。
 
关于整个补贴政策的设计,最受各方诟病的就是补贴数额过高、多级补贴且退坡幅度不符合市场发展规律,才是骗补事件爆发的诱因。
 
  以骗补的重灾区——6-8米纯电动客车为例,按照国家2013-2015年财政补贴标准,该类车型可获得中央财政补助资金30万元,按照地补与国补1:1配比,一辆车可获得60万元补贴。而一般此类车型的造价是多少?据了解,补贴叠加至少可以基本覆盖成本,甚至高出10万到15万元不等。
例如被财政部点名通报的另一家车企苏州金龙,据机动车辆出厂合格证数统计,其2015年生产6-8米新能源客车近4000辆,占其总产量的4成左右。理论上每辆可获补贴60万元,而其同类车型的柴油机版网上售价也就在20万元左右。而金龙汽车的上市公司财报透露的数字则更为惊人,2015年其纯电动客车的销售额达到80多亿元,其中补贴资金42亿元,基本占一半。再以客车行业的龙头企业宇通为例,其2015年得到的补贴是68.565亿元,股东分红是32.2亿元。
这种近乎白捡的来自补贴的高额利润极大激发了企业逐利的本性,直接导致不少企业在生产中紧跟补贴指挥棒,无视市场的真实需求,甚至特意钻政策空子。由于国家政策还规定了补贴总额封顶标准通常为不超过车辆售价的60%,纯电动客车的价格也贵得令人咋舌。
 
2008年到2009年,上海的一辆纯电动大巴价格从160万元涨到190万元,到2010年年初便成了220万元,到世博会开幕前三个月,更是夸张到260万元。中国工程院院士杨裕生早年去上海出差时,纯电动客车的高价格便引起了他的注意,因为他按当时的电池价格算下来,12米的纯电动客车应该在80万元左右较为合理。“在有补贴的情况下,价格在跟着涨。国家补贴50万,地方再补贴50万,补了100万。为什么要补那么高?这里面到底有什么利益问题。”他在多个不同场合发出了这一疑问,并很有预见性的提出:“过高的补贴是有害的。”
 
首先,企业生产补贴最高的纯电动客车可以稳赚不赔,电池装的多补贴就高,最终安全性低。其次,政策里面没有对企业提出具体要求,这是高补贴政策的很大的漏洞,导致生产企业只想利益没有义务,不思降低成本营造市场,反而故意抬高车价,根本不去考虑电动车向无补贴方向的过渡,再次,大部分补贴成了汽车企业的超额利润,拿到补贴的车企鱼龙混杂,“劣币驱逐良币”,严重扰乱市场秩序,也侵犯了守法企业的合法权益。
 
第二问:该不该继续补?
骗补事件的发生促使政府、整个行业和企业人士开始对当前新能源汽车产业的发展和未来进行深刻反醒。补贴该不该有,如何看待其利弊各方人士讨论的焦点。
 
一方面,在其他行业中,已经有了“补出问题”的先例。据报道,前几年国家曾大补光伏产业,一度导致这个行业在国外遭遇反倾销,在国内明显产能过剩,接下来开始拖欠补贴,企业亏损,“一地鸡毛”。在文化产业中,国家也曾一度按动画片播出方的等级和时长(分钟)进行补贴,结果一批山寨作品“应补而生”。  
但在新能源汽车产业,不可否认的是,2015年我国超过美国成为新能源汽车第一大产销国,的确是经济新常态下汽车产业发展的一个突出亮点。数据显示,从2011—2015年,国内新能源汽车分别推广0.4万、0.56万、1.5万、6万、33万辆, 2014年以来呈爆发式增长。推广区域也从最早的“十城千辆”发展到25个城市再到如今的39个区域。而且已经培育出几家产品销量已进入全球前十的领军企业,在动力电池产业规模上已经与日、韩并列为世界三大生产国,磷酸铁锂电池的单体成本可以控制在1.5元/ Wh以内,三元体系电池单体能量密度达到200Wh/kg。
 
“补贴政策对加快新能源汽车发展起到了积极作用。”财政部经济建设司副司长宋秋玲分析指出,从2009年开始新能源汽车示范推广以来,中央财政会同有关部门,特别是工信部、科技部,不断创新思路、完善政策,出台了财政补贴、税收、基础设施奖励、政府采购等多项支持政策,涵盖了研发、生产、消费、运行等各个环节,形成了一整套支持新能源汽车产业发展的政策体系。“当前的国内新能源汽车产业具有一定的领先优势,产业发展也迈向从培育到成长的重要关口和新的发展阶段。尤其是2016—2020年“十三五”的补贴政策广泛征求了社会各界的意见,总体上,政策体系基本适应了我国新能源汽车产业发展的现状,应保持相对的延续性和稳定性。”
 
业内专家的主流意见也认为,“补贴这种激励手段在国家对一个产业进行培育时还是很重要的,补贴还是要有的。”国务院参事室特约研究员、原国家统计局总经济师姚景源指出:“我对新能源汽车的产业还是主张有补贴。当一个产业在弱小的时候,就要补贴。
 
而且,我国新能源汽车产业在发展初期,由于投入高、风险大、消费环境不完善、产品缺乏竞争力等因素制约,难以完全依靠市场来发展壮大。各国都从政府层面推出了强有力的措施,比如德国政府和工业界为新能源汽车提供总计12亿欧元的补贴资金,也学中国政府开始进行补贴。
 
业内专家指出,补贴政策的本意在于对新兴产业的扶植,对整个社会资源流向的引导,不是为补而补地广撒金钱,关键点并非该不该有。“补出问题”的产业也不能完全归咎于补贴,而是制度设计出了问题。
 
第三问:应该怎么补?
 
关于补贴政策,姚景源提出了三个制定原则:首先,补贴还是要有,但是补给谁,补到什么环节、如何堵住漏洞是重要问题。其次,要对整个产业,不能造成补贴不公平,要给行业中的企业提供平等竞争的机会。第三,补贴是递减的,如同孩子小的时候要全掏全管,孩子大了要递减费用。
 
补贴应补给谁?不少业内专家提出应当补到使用环节,让实际使用者获利。比如美国政府就让新能源汽车消费者得到减免部分税收甚至是退钱的实惠。但也有不愿透露姓名的企业人士提出反对意见:“其实补给用户做起来问题更多。”由此可见,无论让哪个环节受惠,如监管、如何执行到位以及实行方式才更为重要。
针对这次“骗补”的重灾区——客车领域,全国乘联会秘书长崔东树则建议减少公共领域示范补贴,重点加大私人市场推广。理由是客车领域补贴浪费严重,示范效果不明显,而从逻辑上讲,“不会有消费者坐过电动公交就买电动轿车。”因此并不能达到政策的初衷。
 
关于如何实现补贴的公平性,业内人士认为,一方面,提高准入门槛、完善、细化相应的补贴标准势在必行。事实上,政府已经在主动改变,比如,在纯电动客车的补贴上,除了长度以外,还增加了单位质量耗能、纯电动续航里程两个维度,虽然这些标准有待论证,但确实可以看出已经在力图避免“低质骗补”;而针对未来的发展方向——燃料电池汽车这一核心技术,补贴不但没有退坡,还恢复了2013年补贴20万的水平。另一方面则应取消地方补贴,借此彻底打破地方保护,让地方政府回归政府服务的本职工作,避免为自身政绩放任甚至鼓励企业作假。
 
“补贴是在电动汽车市场建立过程中临时性、过渡性的必要措施。既然是临时性、过渡性的,就必然要改变。”具体到如何退坡的问题上,针对四部委提出的从明年开始每两年减少20%的退坡方式,杨裕生提出,“退的速度不够”,原因在于,“刚实行对电动汽车进行补贴时,1瓦时的动力电池卖6-8元。到现在动力电池1瓦时2.2元。电动汽车贵就贵在电池上。既然电池价格已经占到三分之一左右甚至不到,为什么补贴不能及时降呢?

   
因此他建议:“补贴要看对象,补什么东西,解决什么问题。既然补贴是解决电池贵,那电池价格降了补贴就应该及时降。否则造成很多弊端。”
无论如何补,最终目的都是让产业在市场中健康持续发展,补贴退坡直到消失之后,另一个需要解决的重要问题则是哪些市场化的制度来接棒,完成整个过程的平稳过渡。今年2月24日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,正式提出了“以奖代补”概念。近两个月来,关于碳配额、碳积分的新政征求意见稿已经陆续向社会公开。市场化的激励手段即将登场。
 
终极之问:什么是好的产业政策?
 
此次骗补事件的最大价值并不局限于新能源汽车产业,也不局限于一个补贴政策,它促使我们再次重新思考,在当前的发展大环境之下,什么才是好的产业政策?政策的有形之手如何与市场的无形之手巧妙配合?今后国家再要扶持战略性新兴产业,应当怎么管?拿出什么样的产业政策。新能源汽车一路走到今天,已经为此提供了正反两方面的经验教训。
 
事实上,不仅是中国,政府对资源的配置和市场对资源主导的配置已经成为各个国家的标配。良好的产业政策在处于追赶阶段的国家经济中发挥的作用不可小视。“但产业政策是一匹黑马,你可能会弯道超车,可能会赶到前面的。但是如果做不好会变成一场豪赌。我们的产业政策也并不都是失败的。”清华大学中国车用能源研究中心副主任欧训民认为,当前的产业政策虽然有很多值得去反思、总结、提升的地方,但不应像有的经济理论家提出的那样全盘否定。
 
“任何政策都要放到国家的一定历史时期、一定文化氛围中考虑。汽车产业的‘一放就乱,一管就死’这个事争论了30多年,如今还出现了新能源汽车骗补。其实这些的核心是政府要不要干预经济。”姚景源在回顾产业政策得失时表示,如今中国汽车产量已经达到2400万辆,关于量的主要矛盾已经转移,“我认为需要产业政策去扶持新能源、新材料、新技术,政府要干预经济,但问题是如何干预,干预什么,我们切忌不要违反或者替代市场做的事。不符合市场需求的政策,早晚会被淘汰,会被改变。”
 
那么,一个好的产业政策应该是怎样的?
 
姚景源主张:“国家要把最主要的核心部门管住。剩下的就放开不要再管了。让市场主体自行通过市场、社会融通。越往下管越复杂,政府越难越被动。管得太细会产生新问题,新问题再产生新问题,所以工作难度越来越大。经济工作追求的是交易成本最低,交易机会最多。所以政府千万不要以为管得越多越好。”
 
如果对国内《婚姻法》进行研究,就会发现它的基本法律原则对产业政策的制定原则大有启示。《婚姻法》主要管三件事:一夫一妻、男女双方的法定年龄、自愿原则(不能包办不能买卖),并没有向更细处进行规定。姚景源为我们道出了其中的启示:“规定了最基本的,才能管而不死。剩下的放开才会不乱,就交给市场了。”由此,他提出的产业政策应遵循几大原则,值得深思。
 
第一,产业政策不能替代市场,绝对不能遏制市场发挥作用,只为市场发挥决定性作用进行补充和完善。它是为了完善市场机制的状况。“看得见的手绝对不能把看不见的手(市场机制)给按住。”
 
第二,产业政策要管产业,不是管企业,在产业内形成一个公平公正、竞争有序、开放的充满竞争的局面。“企业干不了的事你干,企业能干的事你千万别干预。”
 
第三,产业政策更多是宏观的指导性意见,对于有约束性的产业政策,一定要慎重地权衡利弊,反复论证、广泛征求意见。“如果政府什么都替企业去干,企业就不努力了。能骗补,为何还努力呢?甚至能把企业养得过分注重通过政府寻找利益。企业应该好好攻科技关、市场关,不能老攻政府关。”
 
第四,产业政策是阶段性,一定要在一个阶段之后退出。“孩子在小的时候一定要管,把父母的责任尽到,成人了就不要多管了,当让他在社会上去自由发展、成长。所以我们现在有些家长是好心,管来管去,但是我们的结果有不少啃老族。”
   

以上四个原则的核心正是发挥市场配制资源的决定性作用,结合政府的产业政策进行引导和完善。如果让政府站到市场的第一线,其效果可想而知。

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