排放标准推进是系统工程

随着我国机动车保有量的快速增加，汽车尾气排放标准也在不断提高，但不可否认的是，汽车尾气排放标准在升级的过程遭遇到了种种实施困难，这在商用车国Ⅳ排放标准的推进过程中表现尤为明显。
    围绕如何顺利推进国Ⅳ排放标准的实施，《汽车纵横》记者采访了联合国环境规划署交通运输局Vered Ehsani女士、国际清洁交通运输委员会董事会主席沃尔什（Michael P. Walsh）先生和欧盟商会能源工作组主席陈新华先生等国际专家。
    油品质量控制需有效监督
    国际清洁交通运输委员会董事会主席沃尔什先生早期效力于美国政府环保部门，主管机动车污染控制，曾经为我国淘汰含铅汽油、机动车排放标准制定等工作提供过咨询。对于中国已建立的机动车环境管理体系，沃尔什先生表示赞赏，他认为中国目前已经成功地实施了一系列严格的污染防治措施并取得了令人瞩目的成绩。但是他同时也指出，中国机动车污染防治工作仍存在诸多必须克服的问题和不足。“首先，低硫燃油供应滞后是影响中国机动车环保技术发展的最大障碍和瓶颈，车油不配套大大削弱了污染物排放标准的实施效果，同时也严重制约了机动车污染控制技术水平的提升；其次是机动车环保监督管理能力严重不足，相关人员设备配置和资金支持与机动车污染防治形势不相适应；第三是缺乏激励与惩罚并行的环保政策措施，没能有效利用税收、价格等手段的杠杆作用，油品、车辆生产企业及消费者的环保积极性没有得到有效调动。”
    在接受《汽车纵横》杂志采访时，沃尔什先生告诉本刊记者，在美国EPA2007排放标准实行的过程中，也曾出现过环保部门、民众以及汽车企业与石油巨头的博弈；在欧洲，商用车制造商也曾呼吁欧盟推迟卡车和客车欧Ⅵ排放标准的实施时间。但与国内历次排放标准延期实施的情况不同，EPA2007和欧Ⅵ排放标准升级做到了令行禁止，严格执行。
    沃尔什先生认为其中重要的原因是中国的环保部门缺少管理与排放相关的油品质量的法律权力，而美国的《清洁空气法》明确授权美国环保局（EPA）管理油品和实施油品质量标准，从而实现清洁空气这一核心目标。此外，《清洁空气法》还规定了对不达标行为的最高罚款限额，美国环保局在发现违规行为时可以进行罚款。法律授权美国环保局建立了一套综合性的油品达标管理方案，对整个配送体系施加了推定责任制，从而迫使石化企业与整个配送体系的参与企业进行测试，并保存记录以证明自己的无责。法律还允许美国环保局对不达标行为实施高额罚款。
    日本的情况也类似。日本从1996年4月起废止了进口石油产品的禁令，允许进口的成品油在国内销售。随着燃料来源于更多的企业和不同的地区，需要给予更加严格的燃料质量控制来确保石油产品的稳定供应及确保进口或国内炼制的燃料的质量能够满足所有必要要求。这促成了《汽油和其它燃料质量控制法》（《油品质量控制法》）的颁布。这部法律规定由经济产业省负责实施市售汽柴油和煤油的质量管理。此外，《油品质量控制法》还授权经济产业省管理油品质量和对违规者实施处罚（罚款、停业和监禁）。
    而中国目前的法律和管理规定基本上将燃料质量视为产品质量问题，没有全面地考虑其对空气质量的影响。除了对汽油中的铅和有毒物质的规定，《大气污染防治法》中没有涉及油品对车辆排放的影响。因此，除了铅、有毒物质和清净剂，环保部没有管理燃料质量的法律依据，也无法采取任何措施来应对会造成车辆高排放的不合规格燃料销售行为。
    确保整个使用周期满足排放标准要求
    此外，沃尔什先生认为，只有车辆在日常使用中的排放真正降下来，新车排放标准才能起到保护空气质量的作用。“要全面实现新车标准的环境和健康收益承诺，必须推行有效的车辆达标管理和实施方案，从而确保新车和在用车的排放被有效控制。”
    沃尔什先生告诉记者，美国环保局的车辆达标管理和实施方案可以说是目前全世界最全面且影响最深远的车辆达标管理和实施方案。据介绍，在1970年《清洁空气法》刚刚通过的时候，美国的车辆达标管理和实施方案也仅仅只涵盖新车认证。多年来，该管理方案不断成熟完善，从最初侧重于确保样车和新车达标发展，到现在重点强调在用车测试的方案，确保车辆在整个使用周期满足排放标准要求。沃尔什先生认为，这是由于美国实施了强力有效的认证方案和选择性达标审核（Selective Enforcement Audit，SAE）方案，这些方案有效地杜绝了认证结果报告中的舞弊现象，并迫使生产企业出资大量测试其生产的新车以确保生产一致性。这就使美国环保局可以将更多的资源用于在用车测试，确保发动机和排放控制装置在车辆的使用周期内的耐久性并保证排放得以有效控制。沃尔什先生介绍，美国重型车达标管理和实施方案的关键因素包括：1）生产前认证；2）核实测试；3）选择性达标审核（SEA）；4）生产企业执行的生产线检测；5）由美国环保局和生产企业执行的在用车（机）检测；6）保修和缺陷报告。
    据了解，在美国环保局实施其管理方案初期，核实测试和选择性达标审核成功地起到了很好的保障实施作用。不能通过实施测试和选择性达标审核的严重后果有效地遏制了认证结果造假并迫使生产企业自己出钱进行大量测试来保证生产一致性。
    随着新车不达标现象越来越少，新车不再是美国环保局关心的重点，美国环保局就可以将更多的精力和资源转移到在用车测试方案上，从而保障车辆（及排放控制装置）在使用周期足够耐用并保持良好运行状态。当然，尽管车辆管理方案已经十分成熟完善，生产前认证依然会出现问题—2007年，18%的测试车辆未能通过FTP工况的核实测试（这突出了核实测试作为保证样车原型的设计可以满足标准的重要性）。此外，实施召回的高昂成本起到了明显的威慑作用，鼓励生产企业提高车辆和排放控制装置的耐久性，确保其在实际使用过程中达标。在上世纪70年代末和80年代初，刚刚开始实施召回方案时，美国环保局一年要召回30%~40%的车辆，现在这个数据是5%~10%。
    相关法律、技术手段需要完善
    对于中国在排放标准推进过程中遇到的问题，沃尔什先生认为，相关法律、技术手段需要完善。美国的《清洁空气法》授权美国环保局管理所有向大气中排放污染物的发动机和车辆，并要求生产企业自费召回和维修即使在正常保养和使用条件下，在实际使用中不能达到标准要求的车辆和发动机。而中国的《大气污染防治法》没有明确授予任何部委召回不达标车辆的权力。在执行在用车测试、对生产不达标车辆的生产企业进行罚款或要求生产企业召回不达标车辆方面，中国的相关法律也缺乏明确的授权，因此环保部门对车辆达标管理的执法力度很弱，阻止不达标车辆生产的手段也很有限。
    此外，美国环保局自身具有经验丰富的技术人员和良好的检测设备及能力来有效实施车辆排放标准，而良好的中国缺乏有丰富检测经验的技术人员，检测设备和能力都非常有限，且几乎没有独立的检测机构（检测机构大多隶属于汽车企业）。技术人员和检测设备、能力不足将严重影响环保部查处认证，很容易导致汽车在量产过程中的作弊现象。沃尔什先生表示，拥有独立、权威的检测实验室是加强环保检测能力的第一步。
    积极应对的建议
    近期，中国政府发布《“十二五”节能减排综合性工作方案》，进一步明确了“十二五”节能减排目标并将氨氮和氮氧化物（NOx）纳入总量控制指标体系，舆论普遍认为这将有助于机动车污染物排放的控制。针对该方案，中国欧盟商会能源工作组主席陈新华表示，要实现“十二五”规划目标需要进一步消除中国市场的壁垒，推动竞争，加强透明性和立法方面的可预见性。中国在推进排放标准实施上的延迟，将不利于污染物排放问题的解决。
    为了应对未来中国机动车保有量保持快速增长所带来的污染物排放问题，沃尔什先生建议：要继续严格实施机动车污染物排放标准，缩小与发达国家环保技术水平的差距；此外，要继续降低车用燃油含硫量，统筹推进机动车污染物排放标准和车用燃油标准；还必须强化用车检验、维修制度，建立机动车环保检验数据库；大力推动高排放黄标车的淘汰，沃尔什先生还提议中国政府可以考虑创建相关基金，为黄标车维修或报废提供补贴，同时强化在用车环保标志管理，延伸标志用途，将标志改为销售前核发，引导环保消费。联合国环境规划署交通运输局Vered Ehsani女士认为，政府在制订相关政策时应该将燃油和车辆看做一个完整的系统。Ehsani女士告诉记者，与汽车排放相关的油品关键性指标包括硫、锰、苯和烯烃等，其中最主要的是硫含量。高硫含量的燃油会使汽车的氮氧化物和颗粒物排放增多，而改善油品质量能有效地降低汽车污染物排放。这是因为：清洁油品能直接减少燃料燃烧产生的污染物；更高效的尾气后处理装置只有在清洁的油品环境中才能有效地发挥作用。因此，美国和欧洲在制定和实施汽车排放标准时一直将车和油当成一个系统，强调同步实施油品和汽车排放标准。