谈国际贸易救济措施（五）

保障措施的实施应遵循无歧视原则，对所有同类进口产品应一视同仁。即根据协定规定，不能只对某一成员的进口产品实施保障措施，而对其他成员的同类产品大开绿灯。因此，“不问产品来源”实际上就是无歧视原则或最惠国待遇原则在保障措施方面措辞的具体化。

保障措施的含义
    保障措施是指成员方在进口激增并对其国内产业造成严重损害或严重损害威胁时， 采取的进口限制措施。保障措施在性质上完全不同于两反措施。保障措施针对的是公平贸易条件下的进口产品，反倾销和反补贴措施针对的是不公平贸易。
《保障措施协定》中的国内产业是指在一成员方境内生产与进口产品相似或直接竞争产品的全体国内生产商，或其产量之和占该成员方生产总量主要部分的生产商。
关税同盟既可针对该同盟所辖全部区域采取保障措施，也可仅代表该同盟的某一成员实施保障措施。

实施保障措施的条件
    根据关贸总协定和《保障措施协定》规定，成员方实施保障措施必须满足三个条件：1、某一产品的进口数量激增； 2、进口激增是由于不可预见的情况和 成员方履行世贸组织义务的结果；3、进口激增对国内生产同类产品或直接竞争产品的产业，造成严重损害或严重损害威胁。
    1、进口激增
   进口激增指产品进口数量的急剧增长，包括绝对增长和相对增长两种情况。绝对增长是产品实际进口数量的增长。而相对增长是相对进口方国内生产而言，进口产品所占市场份额上升，实际进口量并不一定发生改变。
    2、进口激增的原因
   进口激增是由于不可预见的情况和履行WTO义务（主要指履行关税减让和削减非关税壁垒等义务）的结果，后者往往会增强进口产品竞争力，导致进口激增。成员方实施保障措施，必须证明进口激增是由上述两种原因造成的。
   3、进口激增的后果
   进口激增对国内产业造成了严重损害或严重损害威胁。拟实施保障措施的成员方，必须证明进口激增与损害或损害威胁之间存在因果关系。如果在同一时期国内产业所受损害由进口增长以外的因素所致，则不得归咎于进口激增。
“严重损害”是指对国内某一产业的状况总体上造成重大损害。在确定对国内某一产业造成严重损害或严重损害威胁的调查中，主管机构应当评估影响该国内产业状况的、客观和可量化的所有相关因素。特别是有关进口产品绝对增长或相对增长的比例和数量，增长的进口产品在国内市场上所占份额；以及国内产业的销售水平、总产量、生产率、设备利用率、盈亏与就业的变化等。
   “严重损害威胁”应理解为危急且显而易见的威胁，不能仅是想象或推测的威胁。

实施保障措施的程序
    为保证充分的透明度和公正性，《保障措施协定》对保障措施的实施规定了比较详细的程序。包括以下三个环节：
（一）调查
    调查是采取保障措施的必经步骤，应根据成员方事先制定的程序进行并予以公开。主管机构在采取保障措施前，应向所有利害关系方做出适当的公告、举行公开听证会，或给进口商、出口商及其他利害关系方提供适当的机会，以陈述证据和看法，对其他相关方的陈述做出答复。调查结束后，主管机构应公布调查报告，列明对一切相关事实和法律问题的调查结果，以及作出的合理结论。
（二）通知
    成员方应将下例事项立即通知保障措施委员会： 1、发起调查的决定及理由；2、对进口增长造成严重损害或损害威胁的调查结果；3、就实施保障措施作出的决定。
针对后两项，还应提供：进口增长造成严重损害或严重损害威胁的证据，对调查所涉及产品和拟采取措施的准确描述，保障措施实施的日期、期限及逐步放宽的时间表等。
（三）磋商
    由于采取保障措施会影响WTO成员享有的权利， 《保障措施协定》规定，采取保障措施成员方应与各利害关系方进行磋商,达成谅解。磋商结果应及时通知货物贸易理事会。

保障措施的实施规则
    保障措施只能以非歧视的方式实施， 即进口限制措施仅针对产品，而不论该种产品的来源。
    （一）实施形式和期限
   1、形式
   实施保障措施，可以采取提高关税、纯粹的数量限制和关税配额等形式。但保障措施应仅在防止或救济严重损害的必要限度内实施。鉴于非关税措施对贸易的扭曲作用较大，《保障措施协定》对实施数量限制和配额措施做了专门限定。即实施数量限制，不得使进口数量低于过去三个有代表性年份的平均进口水平。
实施配额限制时，进口方应与有利害关系的供应方就配额进行磋商。如磋商未达成协议，则进口方应基于供应方前一代表性时期的进口份额进行分配，除非在保障措施委员会主持磋商中证明,不按这种方法进行分配是有正当理由。
   2、期限
   保障措施的实施期限一般不应超过4 年。如果仍需以保障措施防止损害或救济受损害的产业，或有证据表明该产业正在进行调整，则可延长实施期限。但保障措施的全部实施期限（包括临时保障措施） 不得超过8年。
   （二）临时保障措施
 《保障措施协定》规定， 紧急情况下，如果迟延会造成难以弥补的损失，进口成员方可不经磋商而采取临时保障措施。主管机构只能在初步裁定进口激增已经或正在造成严重损害或损害威胁的情况下，方可采取临时保障措施。但实施期限不得超过200天，并且计入保障措施总的期限。
临时保障措施应采取增加关税形式。如随后的调查不能证实进口激增对国内产业造成损害或损害威胁，则增收的关税应迅速退还。成员方应在采取临时措施前通知保障措施委员会，在采取措施后应尽快与各利害关系方举行磋商。
    （三）对实施保障措施的若干限制
    1、实施的适度性
    保障措施的实施必须在防止或补救损害所必需的程度和时间内。如果保障措施适用期预计超过1年，进口方在适用期内应按固定的时间间隔逐步放宽该措施； 如果实施期超过3年，进口方须在中期审查实施情况， 并根据审查结果撤销或加快放宽该措施。延长期内的保障措施不得比最初适用的措施更加严格，且应继续放宽。
对同一进口产品再次适用保障措施，应遵守以下规定：一般情况下，两次保障措施之间应有一段不适用的间隔期，间隔期应不短于第一次保障措施的实施期限，至少为2年；如果保障措施的适用期只有180天或少于180 天，并且在该措施实施之日前的5年内，未对同种产品采取两次以上的保障措施，则自该措施实施之日起1年后，可针对同种进口产品再次适用保障措施，实施期限至多为180天。
   2、实施的无歧视性
保障措施的实施应遵循无歧视原则，对所有同类进口产品应一视同仁。即根据协定规定，不能只对某一成员的进口产品实施保障措施，而对其他成员的同类产品大开绿灯。因此，“不问产品来源”实际上就是无歧视原则或最惠国待遇原则在保障措施方面措辞的具体化。
   3、禁止“灰色区域措施”
灰色区域措施指有关国家根据双边达成的非正式协议，实施的与WTO规则不符的进口限制措施。因这些协议透明度很低，故被形象地称为“灰色区域措施”。特征如下：
（1）名义上是出口国自愿承担的单方面行动，实际上是在进口方的压力下作出的；
（2）规避了取消数量限制和非歧视原则；
（3）有关协议的内容一般包括提高产品价格、限制进口数量及进口监督等。
灰色区域措施种类很多。如自愿出口限制、有秩序的销售安排、出口节制、出口价格或进口调整机制、出口或进口监督、强制进口卡特尔、任意性出口或进口许可制度等。
鉴于灰色区域措施削弱了保障措施的作用， 《保障措施协定》明确规定，成员方不应寻求、采取或维持任何此类措施；成员方不应鼓励或支持国营或私营企业，采取或维持与上述做法效果相同的非政府措施。根据《保障措施协定》的要求，到1999年，  所有的“灰色区域措施”都被取消。
   （四）补偿与报复
    保障措施针对的是公平贸易条件下的产品进口，必然影响出口方正当利益。《保障措施协定》规定，有关成员方可就保障措施产生的不利影响, 协商贸易补偿的适当方式。
    如果在30天内未达成协议，受影响的出口方可以对进口方对等地中止义务，即实施对等报复。但是，实施报复应在进口方实施保障措施后的90 天内，并在货物贸易理事会收到出口方中止义务书面通知且不持异议30天后进行。
如果进口方采取保障措施是因为进口的绝对增长，并且该措施符合《保障措施协定》的规定，则出口方自保障措施实施之日起的3年内不得进行对等报复。
    （五）发展中成员的优惠待遇
     如果源自发展中成员方的产品，在进口方该产品进口总量中所占比例不超过3%，则不得针对该发展中成员的产品实施保障措施。但是，当比例均不超过3%的几个发展中成员的合计比例超过9%时，保障措施则可适用。
发展中成员实施保障措施最长可至10年。在保障措施的再度适用方面，对发展中成员的限制也较发达成员少。

我国保障措施的实施过程
    （一）调查的发起
    与国内产业有关的自然人、法人或者其他组织，可以依照《保障措施条例》，向主管机构提出保障措施调查的申请；必要时，主管机构在没有收到此类申请时， 也可以立案调查。《保障措施条例》对申请人，不存在反倾销条例或反补贴条例中的产业支持量的要求。一般保障措施调查由商务部负责；涉及农产品的，由商务部会同农业部进行。主管机构根据调查结果，可以作出初裁决定，也可以直接作出终裁决定。
    （二）确定进口产品数量激增
    进口产品激增这一条件的关键是增长的确定。国内主管机关应对进口产品激增提供合理的充分说明。由于存在相对增长这一情况，增长并不仅仅是一个量的概念。不仅要求证明数量的任何增长，而且还要证明以造成严重损害或威胁的数量和条件进口，这要求必须评估以绝对和相对条件进口增长的比率和数量。用于比较的时间点、调查期间内的增长趋势，都是考虑因素。调查期限内进口数量的暂时下降，对进口产品增长的确定不起决定作用。
    （三）损害的调查与确定
    在确定进口激增造成的损害时，应当审查下列相关因素：
   1、进口产品的绝对和相对增长率及增长量；
   2、增加的进口产品在国内市场中所占的份额；
   3、进口产品对国内产业的影响，包括产量、销量、市场份额、生产率、设备利用率、利润盈亏、就业等方面； 
   4、造成国内产业损害的其他因素。
   对严重损害威胁的确定，应当依据事实，不能仅依据指控、推测或者极小的可能性。
   （四）进口产品激增与损害间的因果关系
    主管机构根据客观事实和证据，确定进口产品激增与国内产业损害是否存在因果关系。进口激增以外的因素对国内产业造成的损害不得归因于进口激增。
   （五）实施保障措施
   有明确证据表明进口产品激增，在不采取临时保障措施将对国内产业造成难以补救的损害的紧急情况下，主管机构可以做出初步裁定，并采取临时保障措施。
    终裁确定进口产品激增，并由此对国内产业造成损害的，可以采取保障措施。保障措施应针对正在进口的产品实施，不区分产品来源国(地区)。采取保障措施应限制在防止、补救严重损害并便利调整国内产业所必要的范围内。终裁确定不采取保障措施的,应当退还已征收的临时关税。另外，根据修订后的对外贸易法，在进口激增损害国内产业时，除采取清除或减轻损害的保障措施外，还可以对该产业提供必要的支持。

（本文作者系中国汽车工业协会副秘书长）